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秦始皇统一六国后，即考虑到政治经济权力的分配问题，他接纳了李斯“置诸侯不便”的建议。除客观条件外，至少也因为李斯的措辞，特别迎合他的心事：“诸子功臣，以公赋税重赏赐之甚足，易制，天下无异意，则安宁之术也！”
汉高祖惩秦以孤立而亡，封诸子为王，对于异姓功臣，另眼相觑，倡言：“非刘氏而王者，天下共击之！”然对同姓子弟，亦不放心。其侄吴王濞受封之日，“召濞相之，谓曰：‘若状有反相。’……因拊其背，告曰：‘后汉五十年，东南有乱者岂若耶？然天下同姓为一家也，慎无反！’濞顿首曰：‘不敢。’”（《史记》吴王濞列传）
东汉光武中兴，一方面鉴于西汉分封诸子引起之祸乱，“未尝有尽王子弟以镇服天下之意。盖是时封建之实已亡，尺土一民，皆自上制之。”（《文献通考》封建）然而诸子靠不住，公卿亦不见得忠实，所以“光武愠数世之失权，忿疆臣之窃令，矫枉过直，政不任下，虽置三公，事归台阁（尚书），自此以来，三公之职备员而已。”（《后汉书》仲长统传）
秦汉以后，历代开国君主莫不苦心焦虑于权利的适当分配的问题，但讲得最露骨，最情见乎辞的，要算宋太祖与其功臣在“杯酒释兵权”的悲喜剧中所留下的一段对话了。太祖鉴于唐代藩镇之祸，对当时握有兵马大权的亲友兼功臣石守信，颇具戒心。他一天与守信等痛饮之余，觉得有对故人一吐肺腑之必要。他说：“我非尔曹不及此。然吾为天子，殊不若为节度使之乐，吾终夕未尝安枕而卧！”守信等听了佯为咋异：“今天下已定，谁复敢有异心？陛下何出此言耶？”太祖当反诘他们：“人孰不欲富贵？一旦有以黄袍加汝之身，汝虽不为，其可得乎？”守信等就请太祖开导他们，太祖表示：“人生驹过隙耳！不如多积金帛田宅，以遗子孙；歌儿舞女，以终天年。君臣之间，无所猜嫌，不亦善乎？”守信等就拜谢他指点的盛意说：“陛下念及此，所谓生死而骨肉也！”这一席话讲过的第三天，史载“守信等皆称病，乞解兵柄，帝从之，皆以散官就第，赏赉甚厚。”（《宋史》石守信传）
为人君的对于他的臣下这样放心不下，睡不着觉，表面上好像只是显示君臣间的利害矛盾，其实，如像宋太祖表演出的上述一出剧，完全是由赵普一干文职官僚在幕后导演出来的。武官的权势太大，文官总不免有些眼红。诸子与功臣间的猜忌，宗室与外戚间的猜忌，宫中与府中间的猜忌，京官与各地州牧郡守间的猜忌，六朝、特别是两宋以后异族当朝，统治民族与汉人官吏间的磨擦与暗算，以及这每一对垒势力各别阵营中的内讧，真是说不尽的宦海风波，或官僚阶层内部的利害冲突。
所以，一个帝王，如其不是阿斗一流的昏庸人物一切听任宵小摆布，便要把底下的大大小小的官僚，甚至正待加入官僚阵营的士子，都统治安排得对他服服帖帖，而相互之间又能保持相当的和谐，那也就够他头痛了。所谓寝食不安，所谓宵旰图治，在天下已定或大定之后，主要还不是为了对付人民，而是为了对付臣属哩！
我们由此已不难多少领悟到一般官僚政治赖以推行的官制的精神了。
三
中国的专制官僚政治，虽开始于秦国，由秦首创了许多官制，但秦仅传及二世而亡。其致亡的原因当然很多，至少有一部分理由要归之于创制不够周密，或缺乏弹性，以致实行起来，格外显得“苛”、“暴”。
原来任何一种制度，就其积极作用一方面言，都有待于时间经验的积累，而为“尝试错误”的结果。纵观中国官僚制度，由秦代以至于清之中叶，每经一个朝代，表面上看好像是多一次重复，多一次“再生产”，但仔细观察起来，其内容是代有变更，或者说，每个王朝都曾惩前毖后下过一番因时制宜的功夫。在贵族政治的封建阶段，世卿世官一决于血统，而当时立在最高地位的帝王，对于人事，像是一切准据自然，而他自己亦大体是依自然血统条件行使统治。这看来是很不合理的，但却是再简单不过了。到了官僚政治的封建阶段，就是对于被宣扬矫饰得神圣不可侵犯的帝王，因为他自身，或者他的乃祖乃父取得统治地位，并不是凭什么叫人一见了无异议的客观标准，于是一个极微贱的野心者，也可对他发生“大丈夫当如是耶”，“彼可取而代之”的念头；至若他以下的公卿大夫，由宰相以至于小小吏丞，权之所在，利之所在，自然要分别成为大家营谋攘夺的目标。所以，一个有心计或者有远见的帝王，乃至帮同帝王主持朝政或实际把握政权的官僚头目们，对于政务的控行，总不能不有以次几种考虑。
第一，该如何使一般臣民，对专制君主乃至其他揽权人物，养成敬畏自卑的心习，对于其言行，无论合理与否，都得心悦诚服。
第二，该如何使各方面各部门的官僚势力，都在对专制君主向心的重点上彼此保持一定的平衡。任一方面任一部门势力的突出，就将视为是贾谊《治安策》中所谓“大抵强者先反，……最强最先反”的祸害。
第三，该如何使全体人民，能“安分守己”，“听天由命”的接受官僚统治；并如何使人民中之优异或豪强分子，有机会有志望参加那种统治。
这些问题被苦心孤诣的考虑着、揣摩着，权谋术数的玩弄，就成为专制君主及其大臣们统治上的日常课题了。一切官制的创立，至少有一大部分是玩弄权谋术数的结果。于是，看似复杂的官制体系，就在无形中贯注有上述三大要求。
大体而论，官制包括三个门类：其一是官职、官品、官禄的确定；其二是官吏权责的分划；其三是官吏任用的程序。从表面上看，第一点似甚简单，分类按级规定就行了，其实设官分职，依等定酬，除须斟酌实际情形、权衡损益外，创制者皆把他或他们当前的主观企图放在里面了。如秦设许多新官职：丞相、太尉、御史大夫、郡守、郡尉、监察御史等，我们在前面已知道，那都是为了大权独揽，“置诸侯不便”的代替物。而俸禄的差别，在秦无详细记录可征，若汉及其以后许多朝代，除了依据等第外，重高官而薄于小吏，厚京官而薄于外放，殆皆成为一般通则。用意所在，是昭然若揭的。
可是，把它与第二点关联起来考虑，就更形复杂了。比如，同是丞相、太尉、御史大夫，在秦虽代皇帝分掌政治、军事、监察大权；到了汉代先把异姓功臣分别铲除，后又把同姓诸侯分别削弱之后，觉得三公权力太大，怕太阿倒持，或靠不住，于是把信心缩小到朝夕共处的内臣。武帝时奏请机事已以宦者主之，延及光武之世，因宰相例为德高望重之人，督责指挥，诸多不便，于是祟以虚名，将政事悉委之于尚书，所谓“事归台阁，三公论道而已”。其后同属台阁，尚书又不若中书亲近，到了唐代，索性以中书、门下及尚书三者为相职。这就是说，国家行政大权，愈来愈集中到帝王更亲近的人手中了。所以，官吏权员的分划，仔细考察起来，无非是专制君主及揽权者们弄权斗法的结果。
最后，关于官吏的任用，在官制中占有极重要的地位，并且直接影响到官吏的职掌和权责。世卿世官之制既废，官吏的产生一定要有一些举官的方法。秦代相沿有三个举官方法：一是荐举，如魏冉举白起为太尉，范雎任郑安平为将；一是辟除，依秦制，内而公卿，外而守令掾属，皆自辟除，如吕不韦辟李斯为郎；一是征召，士有负盛名的，皇帝可征召拔用，如叔孙通以文学被征。但无论荐举也好，辟除也好，征召也好，都得有个标准。不错，财产、德行、学问、能力，曾在当时分别当做诠衡标准。但其中除较有客观性的财产一项，极易引起不平流弊外，其余如德行，如学问，甚至如与德行、学问有关的 能力，似都需要一个最后的公认的准绳，以资鉴别，而且鉴别的方式，亦大费斟酌。秦代创制伊始，对于这方面的历练自嫌不够，换言之，用什么目的去训练士大夫，用什么方法去笼络或收买士大夫，它是没有经验的。几经汉代君臣的揣摩与深思远虑，作为人才鉴别准绳的儒家学说被崇尚了，其后中经魏晋的九品中正制，到隋唐开其端绪的科举制，鉴别的有效方法亦被发现了。在这种创造并选用官吏方式的演变过程中，中国官僚制度才逐渐达到完密境地，而如我们将在后面说明的，中国官僚政治能动员全社会的一切文化因素，而发挥其包容贯彻的性能，也是藉此制造并任用官吏的演变过程而逐渐形成的。
所以，我们要展开那种作为中国官僚政治所由遂行的一般官制的研究，最先就得披览一部“孔子御用史”的篇章。
第六篇 官僚政治与儒家思想
一
在任何一个阶级社会里面，把握着社会物质基本生产手段的阶级，同时必定要占有或支配社会基本的精神生产手段。这已经很明显的表现为一个法则。社会基本的精神生产手段被把握着：那第一，将可能使不合理的物质生产手段的占有，逐渐取得合理的依据；第二，将藉此继续制造出或生产出维护那种占有的动力；第三，将用以缓和或团结同一支配阶级内部的分离力量。所以，就中国历代王朝统治的经历讲，它们对于精神生产手段的把握是否牢固，运用是否得宜，颇有关于它们历史命运的修短，虽然在实质上，它们的存亡兴废，根本的还是看它们对于物质的基本生产手段的把握方面是否发生了破绽或动摇。
在西周之世，世卿世禄，子就父学，世世相承，一切精神传授的手段，通在官府。当时农业劳动生产力尚因铁耕未行而留在极低阶级，剩余劳动生产物有限，在官府的精神生产活动便受到限制，一般人民更无此“清福”了。“不识不知，顺天之则”，原来是贵族统治的安稳场面。但“自老聃写书征藏，以贻孔氏，然后竹帛下庶人。六籍既定，诸书复稍出金匮石室间。民以昭苏，不为徒役；九流自此作，世卿自此堕。朝命不擅威于肉食，国史不聚歼于故府。”（章太炎《检论订孔》上）这段话是有不少漏洞的。精神生产手段把握不牢了，实际乃由于当时的物质生产手段，已逐渐从贵族的手里滑脱出来：暴君污吏在漫其经界，“田里不粥”的神圣规制亦维持不住了。然而，世卿世禄的秩序，显然大大的受到九流百家嚣杂议论的影响。
战国的分立混乱局面，无疑是邪说横议的温床。
秦并六国，从丞相李斯的建议中，知道它是曾在控制精神生产手段上作过一番努力的。李斯很机智的表示：以前诸侯并争，厚招游学，由是一般读书人“皆道古以害今，饰虚言以乱实。人善其所学，以非上之所建立。今皇帝并有天下，别黑白而定一尊。私学相与，非法教人，闻令下则以其所学议之，入则心非，出则巷议。夸言以为名，异取以为高，率群下以造谤