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一个人在感觉到一件事情力不从心的时候，最容易找身边的倾诉。至高无上的皇帝也不例外，在和大臣关于行政权力的争夺中失势之后，便将目光放到了身边的人身上，可是皇宫中除了妃嫔宫女就只剩下了太监，显然不能让一群女人去朝堂上和大臣们斗，所以太监成了唯一的选择。这也是历代宦官擅权的根源。
从尚书署到中书监再到门下省，最开始的长官大多都是太监，几百年下来，皇帝不断地利用身旁的太监去分润大臣的权力，可是太监专政的固有缺陷让新设立的部门又一次次的被大臣们抢去。行政权力最终又都回到了臣子们的手中。
到了宋太祖的时候，鉴于唐末、五代藩镇割据、武将乱国的事实，在军事上用“杯酒释兵权”解除了许多大将的兵权，在政治上于三省之外设立“政事堂”，给大臣加“参知政事”头衔，使得他们能进入政事堂与宰相们共商政事，实际上就是在三省长官外再多加了几个丞相。再将五代时期的枢密使常态化，设立“枢密院”掌管军事“以文驭武”，至此，政事堂和枢密院并称“二府”执掌中央最高行政权力。
明朝罢丞相，置内阁。明初的时候沿袭元代政治制度是有丞相一职的，直到“胡惟庸案”后，朱元璋深恐宰相权力过大会对皇位造成冲击，便取消丞相一职。中书省的行政权力下放到六部，六部长官都为“尚书”，六部由皇帝一人直接领导。这套制度最初实施的不错，但是全国的政务*全部压在皇帝一人身上，年轻的时候还能坚持，待到朱元璋晚年时，老迈的身体再也无法承担繁重政务，只好挑选一些博学之士担任殿阁大学士作为皇帝身边的机要秘书和顾问。这个时候的大学士品级不高，而且只负责一些草拟诏书、提供质询等协助皇帝办公的事务，并没有多大的权力。成祖的时候，内阁大学士成为常设机构，仁宣之后，内阁大臣的权力越来越重，“虽无宰相之名，却有宰相之实”。＇16＇
皇权集中达到空前的时候是在清朝，清初沿袭明朝制度，同样设立内阁，但此时的内阁没有多少行政权力，仅仅为皇帝储备的顾问，只负责对政事提供意见，决定权则掌握在皇帝和由满清贵族组成的“议政王大臣会议”手中。雍正七年，设立军机处，起初只是为了在平叛战争中更加方便的调动军队、粮草设立的一个临时性机构，后来逐渐从军事扩展到所有政事。从此成了一个凌驾于内阁、议政王大臣会议之上的最高行政机构。
不同于内阁，军机处只是皇帝身边的一个临时性班子，从产生时起，皇帝就没有让它成为一个正式中央行政部门。军机处的存在与否，军机大臣的任命全部由皇帝一人决定，职位的不稳定性自然也就使得军机大臣为了维持手中权力，对皇帝的命令不敢有丝毫违逆，只能“跪受笔录”再交由内阁、六部、地方督抚去执行。
而在明代，内阁大臣的任命是要经过朝堂上大臣们的“廷推”之后再由皇帝任命的，在内阁大臣心中就会有这么一个想法“是大家选举我来当这个官，不是我非要来的”，这种口是心非的想法是很符合明代士大夫的道德观的，因为儒家提倡的就是淡泊名利的价值观，身为官员士子更是必须遵守，哪怕只是表面上的。而由皇帝发中旨提拔的内阁大臣是会被士林中人唾弃的，甚至会作为道德上的污点，受到御史们的弹劾。这种相对民主的方法选出的内阁大臣，自然要比作为“传声筒”的军机大臣们要硬气的多。
从内阁大臣到军机大臣态度的转变，折射出来的就是中央行政权力分配方式的转变。皇权不断加重，大臣手中的行政权被皇帝稀释。
整个中国古代封建社会时期，在中央，行政权力总是在皇帝和以丞相为首的大臣们手中流转。虽然有着不同的部门、不同的官职，但是反映出来的本质依然是对各自权力的争夺，为的是维护自身现有地位或是为了摄取更高的权力，取得更多的社会资源分配资格。
而在地方上，看似古井不波的郡县制下，其实也隐藏着别样的精彩。
三、郡县制与宗法制对行政权力分配的特殊影响
（一）宗法制确立的必然性
进化学上说人类是一种族群动物，这一点在相应的政治制度上也能得到体现。从原始社会的部落到奴隶社会、封建社会的家族，人总是习惯于和亲近的人生活在一起。其中的原因很复杂，有生存环境恶劣、生产力低下等原因，也有人内心深处畏惧孤独，渴望家人关爱的精神追求。
在群居基础上发展而来的部落、家族成为了构成社会的基础组织。于此现状下总结、发展而来的各项生活规范慢慢形成了一项特殊的政治制度，亦即是宗法制。
宗法制是由调整部落、家族内部的各项生活规范、道德规范上升到国家层面，由国家规定的一种法律、政治制度。这项制度的产生是历史经验的总结也为社会现状所要求，是具有必然性的。
宗法制虽然只在夏商周三代作为正式的行政制度为国家所推崇，但是由于儒家思想中“三纲五常”的要求，“君为臣纲，父为子纲，夫为妻纲”客观上强调了宗族内部的上下尊卑。在这种思想和现实的双重要求下，宗法制这种制度一直在中国这片土地上传承着。
这一独特的制度在夏商周三代以后，随着郡县制的推广。在地方上便形成了特殊的政治经济面貌。
（二）郡县制下的地方宗族
秦朝确立郡县制后，在短暂的二十几年中，地方上的宗族势力大多为六国的残余势力。秦灭六国的时候虽然覆灭了六国王室，以至于“妃嫔媵嫱，王子皇孙，辞楼下殿，辇来于秦”。但六国作为分封制下诸侯国，即使宗庙被毁，围绕在诸侯这个大家族身边产生的附属于诸侯的许多小的宗族势力却并未被根除，也不可能被根除。农耕文明下的小农经济由于生产力落后，要求全家总动员的劳动方式才可能有所收获，而宗族的存在则能保护劳动成果不被侵犯。于是乎便产生了小宗依附于大宗，大宗依附于诸侯的特殊政治经济现状。
秦的统一战争消灭了地方上的诸侯和大的宗族，剩下的中小宗族族长从心理上抗拒秦王朝的统治也可以理解，毕竟从一个熟悉的统治者换到一个陌生的统治者，无论是谁都需要一个熟悉的过程，更何况在统一战争中或多或少的会对这些宗族造成一些利益上的损害。正因如此，大泽乡起义后，在“带头大哥”的鼓舞下，原六国诸侯后人纷纷举出“反秦”大旗，才会出现“天下云集响应，赢粮而景从，山东豪俊遂并起而亡秦族矣”的盛况。
而到了汉代，经历过群雄涿鹿后，地方上的宗族势力大部分被战乱消耗。在农耕文明下宗族的生存基础就是土地，有了土地才会有粮食，有了粮食才能养活更多的族人，才能缴纳国家的赋税。相对应的国家必须保障社会的安定，因为只有安定的社会环境才能让百姓踏实的种地生活，宗族也只有在此基础上才能存活。
“文景之治”后，荒废的土地得到开垦，人口开始稳定下来，在得到生存资料后，一个一个宗族才能得到复苏。在经济生活上得到满足之后，一个亘古不变的真理开始发生作用，各个宗族开始谋求政治上的地位。生产的恢复使得宗族手中除了缴纳的赋税外还聚集了大量的财富，如何让这些财富保值增值也就成为了各个宗族掌权者必须面对的问题。在投资渠道匮乏的农耕社会，购置土地也就成为了唯一的选择。
但是在分封制和井田制已经成为历史的情况下，想要保证一片土地长期的为某一宗族所有，宗族掌权者必然地会寻求政府行政权力的保护。最有效的方式便是培养宗族子弟做官，然后通过帮助这些为官的子弟去摄取更多的行政权力，一方面来维护现有的宗族利益，另一方面也可以去获取更多的利益。现实的表现便是官做得越大，宗族的发展越快。
到了东汉时期宗族势力发展到了一个新的高峰，在地方上取消分封制推行郡县制后，宗族势力以一种有别于诸侯国的新的形式在地方上蓬勃发展，亦即是“豪强地主”。这些豪强势力无不是在地方上经营数代又在政府朝堂上取得了相对的行政权力的。发展到东汉末年，更是形成一种极端的地方势力割据势力，也由此拉开了汉末长达数百年的动乱。
一般来说新的封建王朝设立时，由于战争的破坏，人口剧减，大量空置的土地会被以一种相对公平的方式分配到个人手中。但是在地方上的宗族掌权者手中有了多余的钱财的时候，这些分散在外土地也就成了他们眼中的“香饽饽”。因为郡县制的推行，在一片土地上必然存在着大小不一的各个不同的宗族，于是，实力强的宗族会逐渐吞并实力弱的宗族的土地，使实力弱的宗族合并在实力强的宗族内，或者将弱小的宗族赶出这片土地。历朝历代的土地兼并大多都是按照这个套路来的，当土地兼并到一片土地上只剩下了一个或几个强大的宗族时，由于大的宗族往往又具备了相应的行政权力，在这片土地上出现由这个或这几个宗族主导的割据势力也就在所难免。
郡县制的推广在一定程度上促使了这种土地兼并的发生，这也是郡县制历来为人所诟病的地方。由于通讯交通等手段的落后，郡县制下的行政级别在秦代时只有中央、县两级，后来逐渐发展为中央、郡、县三级，一直到后来的隋唐、两宋、元明清都是三级行政体系。
所以历来都有“皇权不下乡”的说法，也就是说在县治以下的各个乡村里，政府的行政权力是触及不到的。这一点客观上为各个宗族推行宗法制提供了土壤。在广大的乡村里，行政权力实际上掌握在各个宗族族长的手中，包括收取税赋再转交于县令的权力，调解族人纠纷亦即是司法的权力，除了人命关天的大案外，各类小的纠纷都是在宗族祠堂内得到解决的。
由于“天高皇帝远”，发生于乡村中的土地兼并总是缓慢有序的存在着，加上地方上的大宗族大多有子弟在朝为官，那些被兼并的土地鲜有退还的时候。
而当土地兼并到一定程度后，大量失去土地的农民无法生计，只能到处流浪，一旦出现大的自然灾害，而政府又赈灾失利的话，在有心人的鼓动下，*便在所难免，由此，便又拉开了新一轮的治乱循环。
四、家族政治的产生
（一）家族政治产生的原因
在郡县制和宗法制的双重作用下，便会形成这样一种政治现状。在地方上，一个或者几个大的宗族掌握着一片地域内的绝大多数土地，由土地产生的财富使得他们有足够的实力让自己的子弟们读书识字。在教育不普及古代社会，读书这样一件在现代人看来很平常的事只是当时少数人的特权。而这些有文化的宗族子弟在面对政府的官吏选拔时相比之平民子弟显然更有优势。
于是，地方上的各个宗族便通过培养子弟读书入仕的方式来摄取中央或地方上的行政权力，而那些在外为官的宗族子弟们便会通过手中的权力或�