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1974年法案本身可能就是特殊利益立法的例证，而联邦立法者本身就是这一法案的受益集团。这一法案明显地偏向现在任职的政府官员、国会议员，正如对商业广告开支的限制会有利于现存商标产品的生产者一样。一种新产品通常需要用大量的广告才能使广大潜在的消费者认识到该产品的存在和优势；政治市场中的新手也存在同样的问题。但是，不仅由于利益集团压力造成的失真（为什么它们在经济市场中不是一个因素？），而且由于政治广告虚假的可能性比商业广告虚假的可靠性要大（为什么？），所以限制政治广告所产生的资源配置效应（不同于分配效应）可能并没有限制商业广告所产生的资源配置效应那么严重。
19．5利益集团政治活动领域的成文法解释
有关成文法解释的传统观点是，法院努力揭示和实施立法机关的立法意图。这一观点将立法程序看作是由特殊利益集团间的交易所决定的。依据这一观点，法律的制定和颁布是一宗成交的买卖，而且用于普通契约解释的同样方法也适合于此。但是，由于立法机关的复数性，揭示立法意图的过程要比揭示普通契约的意图更为困难。议员个人（甚至是立法委员会）的声明不一定就表述了法律制定所必须的“沉默多数（silentmajority）”的观点。而且，利益集团立法的拥护者可能会隐瞒立法的真实目的以增加反对者的信息成本。但从某种程度而言，这种保留是不利于他们自己的。不为公众知道的立法意图可能也不会为法官所知，那么就会使它们形成一种可能影响（但有时有所夸张——何时会有这种情况呢？）立法的重新分配作用的公共利益基础。
在此，我们再作出另外三种说明，以表明：如果法官无视利益集团的作用，那么他们怎么会在解释立法的过程中出现差错。
1．如果法官认为允许违法行为的受害人提起损害赔偿诉讼会使成文法得到更有效的实施，那么他们有时就会对违反管制性成文法的行为提出一种私人损害赔偿救济，而且这样确实更有效率（参见22．1）。但这就作出了这样的假定：成文法的实施是以效率最大化为原则的。也许成文法的反对者有足够的力量来实施其妥协方案以限制该法律的实施深度。私人损害赔偿救济这一司法创造将会消除这种妥协方案。
2．法官有时为了理解一部法律的含义而需要观察一下法律制定后的立法史。这种传统做法充满各种危险。立法机关的权力平衡可能由于成文法的制定而发生变化；法律制定后的立法史可能就是一种消除早期立法者所定交易的努力。
3．在有些情况下，法官也偶尔应用包含在一部成文法中的政策来认识另一部成文法的含义，好像前一部成文法是一项司法先例（judicial precedent）。但是，这样做是为了将第一部成文法中确立的协议扩展到其原来意想的领域之外，从而废除第二部成文法中确立的协议。只有在两部成文法都是公共利益法时，将第一部法律用作理解第二部法律的特殊方法才有理由。
成文法解释中的经济学的效用并不限于使法官记起提防利益集团。意识到信息是一种需要成本的物品的经济学家也能提醒法官，假设（法官有时这样做）成文法中的每一个词都有传递成文法含义的明显作用是不现实的。由立法者、利益集团和成文法制定过程中其他参加者之间的交易成本所加重了的信息成本可能会导致疏漏和累赘（经常在同一部成文法中同时出现）。而且，累赘的成文法条款（就像当接触不良时在电话交谈中提高嗓音或为保证收到而重复发出电报一样）通过清除联络渠道的噪音而促进效率：资讯的接受人不太可能在重复发送的情况下对此产生误解。另外，经济学家可以通过把握成文法的经济逻辑基础而帮助法官忠实地解释立法目的。这一逻辑正像我们在第11章中讨论全国劳工关系法时看到的那样，并不必然是为了促进效率。最后但更有争议的是，在传统解释方法使法官产生疑惑的领域，也许他应该自由地使用其解释自由权将成文法向效率的方向推进。
19．6司法独立与利益集团政治活动的关系
我们从第4章中得知，在私人交易或私人契约情况下，除非交易双方当事人同时履约，或对未来业务的愿望促成他们保证诚信履约，否则立约当事人就会坚持要由法院或仲裁人——一个超然的第三者——来着手契约的监督执行。但是，如果立法机关没有履行它与利益集团间达成的“交易”，就无法用法律手段对之实施处罚了。例如，如果航空运输行业从国会取得了一项（如1938年国会所制定的法律那样）旨在促进垄断定价而阻止以价格吸引人的新竞争者进入市场的立法，但是制定该法律的那一届国会却无权阻止后来的各届国会对该立法作出不利于原航空公司的立法修正，而且在事实上都无权阻止它彻底将之废除（正如最终只在45年之后所发生的）。确实，国会的非诚信性会使未来利益集团立法保护的现值得以减损，从而也就减少了国会议员的未来福利。但对许多议员个人而言，特别是对那些不希望自己长期滞留在国会的议员而言，否定前届国会的“交易”所带来的收益可能会高于成本。而且，在任何秘密进行的立法初次投票中，由于退休或在选举中落选，原来获胜联盟中所剩的少数议员可能就会在下一届国会中失利；而新当选的议员却没有任何义务去兑现他们的前任所定下的“交易”。
达成长期立法交易（legislative deal）所必需的稳定性是由两方面决定的：（1）立法机关的程序规则；（2）司法独立。最重要的程序规则就是要求立法（包括修正和废除）必须由议员的多数投票所决定。这一规定使法律制定成为一个艰难而又费时的过程，因为其中的交易成本涉及要在大量的个人间达成意见一致。一旦一部成文法得以通过，那么它就（由于其他立法事务的繁忙）不可能在短时期内得到重大修正甚至废除。这种立法的障碍使立法一旦制定后就具有一种相当的持久性保障，从而也就增加了立法的价值及对立法的需求。
但其第二种效果恰恰相反：由于增加了谈判成本和不确定性，由于延迟了立法收益，所以这些立法困难首先就降低了立法开支的生产率。但基于似乎合理的假定，立法价值的增长将超过其成本的增长。这可在图19．1中得到反映。D1表示的是立法收益只限于某一时期（即制定该法律的那一届国会任期）这一假设下的特殊利益立法需求曲线。由于有些利益集团从保护性立法所取得的收益要比其他集团所取得的多，从而使它们愿意支付更高的价格，所以这一曲线的斜率呈负值。MC1是立法机关制定法律的成本曲线。立法的净收益即为ABC区域，它可能在议员和利益集团之间分割。但是，如果立法收益期长于制定该法律的立法机关的任期，那么需求曲线的垂直度就会有所上升（如D2），而且即使制定法律的成本有所上升（曲线MC2），立法的净收益（DEF区）仍比单一任期内有收益的立法净收益高。
如果立法机关没有大量的年度拨款以支付阶段性津贴或支付公共政府机构用以实施成文法的费用，有些法律就不会起什么作用。在这种意义上，立法并没有因法律制定而得以完成。它对其受益人而言，是价值不大的，而那些受益人也许不得不每年重新“购买”立法。由此，如果完全不论吸引进入的问题（参见19．3），我们认为，利益集团立法是一种典型的避免每年大量拨款的立法。旨在建立为重新分配财富而用权力控制费率和市场进入的管制性机构的立法，就是一个重要的例证：与这些机构所造成的重新分配量相比，它们的年度预算是非常小的。而且，当使用直接资助时，它们的基金就通常会独立于以专用税（earmarked tax）为手段的其他立法行为，如州际公路和社会保险计划。
禁酒法（Prohibition）的经验说明了立法为了维持其有效性而每年需要大量拨款的问题。禁酒法的支持者也许能够争取通过一项宪法修正案——这是一种特别具有持久性的立法形式。但禁止销售含酒精饮料却需要在法律实施方面作出极大的努力，而以后的国会又不愿为此拨出足够的款项。结果，这一宪法修正案在1933年被废除，它只是有效地存在了13年。
没有一项立法可以完全地自行实施。如果受某一法律所规范的人们拒绝服从它，那么他们就有必要求助于法院。通过司法解释，一个从属于现行立法机关成员的法院可以有效地废除以前各届立法机关所制定的法律。如果法官的司法任期使他们可能不受现任议员的意志所左右，那么他们这样做的可能性就会小些。
由于司法独立既能使立法机关得益，又会使它承担成本，所以我们预料：特殊利益立法的预期有效时间越短，那么司法的独立性就越弱。这可能是以下情况的原因之一（另一原因将在24．2中探讨）：当我们的观察从联邦政府向下转移到州和地方政府一级，我们就发现，法官的任期越短，他们就越依赖于选举而不是依赖于选择法官的方法——任命。一个立法机关的司法辖区越有限或越地方化，那么它制定保护性法律的范围就越小。由于从居民的角度来看，不同的城市对另一城市的替代比不同的州对另一州的替代更为容易，不同的州对另一州的替代比不同的国家对另一国家的替代更为容易，所以各市镇间对居民的竞争就比各州间激烈，各州间对居民的竞争就比各国间激烈。这就在州和地方一级层次上限制了从一组居民向另一组居民进行财富重新分配计划的有效性。所以，如果利益集团不从州和地方立法机关处寻求持久性的契约，那么政治派系就不太会愿意牺牲司法独立了。
所有这些好像都忽视了司法独立的实际社会收益（即认为司法独立不是法治的必需因素），其经济收益已在8。4中指出。东欧前共产主义政府的改革者们实际上意识到了司法独立的经济价值。但是这一节的主要观点已表明，司法独立对利益集团的政治目标和更主要但也更分散的保障法治的目标也有很大的作用。第二层次的观点表明，司法独立只是一个程度问题，而这种程度可能与司法机关因利益集团政治的行为所产生的收益有关。
19．7法官以什么为最大化目标？
我们已在本章的前几节中作出以下假设：（1）如果法官是实体法的制定者，法律规则就会与效率命令相一致；（2）当法官实施成文法时，他将会依照制定法律的立法机关和立法受益人间的原“交易”条件而这样做。在这一节中，我想勾画出一种努力与这些假设相符合的司法激励理论。
经济学家们假设，法官像其他人一样，寻求的是包括金钱和非金钱因素（后者包括闲暇、声望和权力）在内的效用函数最大化。但我们已认识到，司法程序规则的目标就在于防止法官在审理一个特定的案件时以这样或那样的方法取得金钱报酬，并使有政治作用的利益集团对其判决所产生的影响最小化。这些隔离规则（insul